基层政府“逆扁平化”组织扩张的多重逻辑——基于“管区制度”的案例研究

编者按

自20世纪90年代以来，基于适应性和效率的考量，行政扁平化成为政府机构改革的潮流和趋势。然而在此背景下，基层政府在治理实践中却发展出一种“逆扁平化”纵向组织扩张的制度安排——管区。管区制度为何能在基层实践中逆势而生？基层政府“逆扁平化”组织扩张背后又受何种逻辑支配？文章在三个“管区制度”案例比较研究的基础上，对上述问题做出了解答。

作者简介

王印红，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授。

朱玉洁，中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士研究生。

随着互联网对于组织变革的影响和国家治理能力建设的需要，行政扁平化俨然成为政府机构改革的潮流和趋势。在此背景下，基层政府却“逆扁平化”而为，依然发展并创新下一级“准行政组织”——管区，实践与理论的相悖使之成为一个值得研究的组织问题。通过对多个管区案例的比较分析发现：（1）基层政府面对繁重的治理任务和复杂多变的治理场景，不断尝试创新发展管区类型，从其主导功能看，至少可以归纳为信息中介型、服务下沉型、网格维稳型三类管区。（2）多种类型的管区体现了基层政府不同任务驱动下的适应性创新，但本质上基层政府进行“逆扁平化”纵向组织扩张的逻辑却是一致的，即治理规模过大的分区诉求、治理任务繁重的分解诉求、低治理权下的高位驱动诉求、服务型政府建设压力下的“满意度竞争”诉求，它们共同作用于基层政府的“逆扁平化”组织扩张，为管区制度的实践提供了充足理由和充分动力。

一、问题的提出

自20世纪90年代以来，我国政府推行的一系列改革，如行政审批、“省管县”、大部制、“放管服”等改革措施都力图减少政府层级，建立信息上传下达更为高效的“扁平化政府”。这些改革都源于互联网技术变革的推动和治理能力提升的实践需要。从体制改革趋势和实践效果来看，“扁平化”的机构设置和组织形式更具适应性和高效性，能够防止形成过多的控制和阻碍信息传递，实行“参与管理”。在“简政放权”改革要求下，“行政机构组织规模发展的趋势一直围绕着精简展开，逐渐往扁平化发展”。但是在此背景下，基层政府却在治理实践中坚持并强化一种“逆扁平化”纵向组织扩张的制度安排——管区。管区是城乡基层政府为适应治理需要而进行的一项制度设计，其名称在各地有所不同，大部分地区称作管区，有的地区称为“管理区”“管片”“党群服务社区”“党建示范区”等。其人员配置较为统一，由基层政府的工作人员担任管区的主要负责人，称作管区书记或主任，另设副书记、副主任以及工作人员若干名，其中书记、主任等主要管理人员大都属于编制内成员，普通工作人员中既有编外人员，也存在临时用工。管区在不同的基层政府发挥着不同的功能，真实且生动地体现着基层政府独特的治理需求和设置管区制度的初衷，由此形成了不同类型的管区特色。从管理层级上来说，管区作为基层政府下沉的“准行政组织”，似乎与“政府扁平化”改革明显相悖，本文称基层政府主动强化并创新发展管区的这种现象为“逆扁平化”，并将之界定为“需要解释的组织现象”。组织扩张从空间维度而言，存在横向扩张和纵向扩张，基层政府设置并没有“组织法”保护的管区，以“命令-控制的体系”提升自己在整个组织体系中的层级，是一种纵向扩张方式。基层政府增设部门，增加编外用工等，以组织机构间的职能分工为依据的扩张是一种横向扩张方式。本文关注的焦点在于，基层政府缘何在“政府扁平化”理论和改革实践均达成共识的趋势下，使得管区制度实践逆势生长？管区究竟发挥何种治理作用？研究这些问题，既可以丰富政府扁平化理论，又有助于梳理基层政府治理中的现实困境和提升治理效能的可行路径，为基层治理体系和治理能力现代化建设提供更扎实的理论基础。

二、文献回溯与研究框架建构

（一）“管区制度”和“政府扁平化”的研究回溯

关于管区的定义，学界尚未达成共识。在管区的早期研究中，王荣武、王思斌将管区定义为“我国一些农村地区在乡和村之间设立的一种‘准管理组织’”。此后，学者们的研究以此为基础进行了拓展和延伸：张燕将管区定义为部分地区设立在乡政府与行政村之间的“准行政管理组织”，进一步确立了管区的组织定位。陈文琼认为“管区是乡镇政权结构的一个部分，是基层政权下沉的常设机构”，明确了管区与基层政府的关系。杜鹏将管区界定为“在乡镇和行政村之间设立的、体现并强化乡镇基层党委治理能力的准管理组织”，揭示了管区制度的政治优势。王兆刚等将管区的性质界定为“管区是我国基层治理体系中在部分地区设置的一类比较独特的管理层级，是基层政府为便于开展工作而采取的权宜之计”，强调了管区的组织功能。陈义媛则认为实体化的管区就是乡镇与村级之间的一个层级，有着固定的人员、办公场所和经费，明晰了管区的组织配置。综合学者们对于管区的概念界定，结合当下管区发展实际，本文将管区定义为“乡镇政府与行政村之间以及城市街道办与社区之间存在的一级管理组织”。管区并非新生事物，最初产生于人民公社化运动时期，当时的管区居于公社与村之间，主要发挥信息上传下达的作用，辅助公社对村的管理、完成农业生产任务。市场化改革之后，管区经历过撤销但仍有很多地区加以保留并进一步创新发展，且有部分地区根据治理需要新设管区。从全国范围来看，目前山东、陕西、广东、浙江、湖北的部分地区设置较多，山东省居于其首。

前人关于管区制度的研究主要聚焦于管区现状及其作用机制的探究上。其研究进程可以分为两个阶段。第一个阶段为20世纪90年代，主要聚焦于对管区干部的研究。对管区领导干部队伍存在的不足、管区干部与村干部的互动、管区干部的年度考核等问题进行分析，主要的观点认为管区干部与乡土社会具有极强的适应性，但也在干部队伍建设上存在一定的不足。第二个阶段为2010年以后，学者们聚焦于管区作用发挥的研究，主要的观点是管区通过上传下达来沟通、协调乡政府与行政村之间的关系，同时管区制度设计在强化基层政府政策执行力、促进基层政府政策有效执行中发挥着重要作用，因为管区承担了乡镇80%的工作量，事实上成为“没有人事权和财政权的小政府”，通过管区这一机构和管区中的人员可以协助基层党委政府直接负责政策和指令的落实。

综上，多数学者认为管区的存在能够帮助基层政府“减负”，有利于政策自上而下的贯彻执行，并在基层政府与乡村社会或城市社区之间发挥着重要的中介和桥梁作用。学者们有关管区设置原因解释上的“减负说”和“中介说”，在一定程度上解释了管区制度的合理性。但是基层政府似乎也可以通过“横向扩张”或者将治理任务直接转递到村庄或社区来实现“减负”目标，管区在基层治理中所发挥的独特作用和基层政府“逆扁平化”纵向扩张设置管区的逻辑，前人的研究仍然缺乏足够的解释力。因此，本研究尝试将管区在基层治理中的实效发挥置于“逆扁平化”组织扩张理论下进行阐述和分析，构建基层政府“逆扁平化”纵向组织扩张这一分析框架，通过多案例的呈现和对比分析，挖掘不同基层政府设置并发展管区的差异性原因，并在此基础上进一步探寻基层政府实现“逆扁平化”纵向组织扩张的多重逻辑。

“逆扁平化”是在“扁平化”基础上提出的拓展性概念，目前学界尚未有专门性的研究，因此，“扁平化”的研究进路是本研究重要的理论来源和支撑。信息技术的发展与广泛应用打破了传统官僚组织的广度（幅度）和深度（层次）之间的平衡，使其更有可能在更多受众中传递更加丰富的信息，即在组织中同一层级上的信息节点数会增加，上级节点可以同时与更多的下级节点交换信息，而组织中的中间层的节点会减少。信息技术给组织带来的这种冲击，学者们称之为“扁平化”，政府组织即官僚制作为一种重要的组织形态也不可避免地受到“扁平化”改革理论的影响。国外学者关于政府扁平化的研究视角主要集中在政府扁平化改革的必要性和扁平化政府所面临的挑战。当政府与其他主体间的关系由纵向上的命令、指挥转为横向上的谈判、协商、合作的时候，传统的科层模式逐渐被扁平化模式所取代。在电子政务的支撑下，金字塔型政府结构转为扁平化政府结构会大大提高政府绩效。与此同时，尽管扁平化的政府组织优势颇多，但也面临着管理幅度增大后的控制和协调问题。有人认为政府扁平化会使得权力和责任机制发生纵向到横向的转变，纵向的垂直问责机制会充分暴露其不足。面对这一挑战，Goetz提出应当建立横向问责机制加以补充，以横向和垂直组成的“混合问责机制”来应对政府扁平化带来的挑战。而国内关于政府扁平化的研究可以分为三个层面：

（1）政府扁平化的优势研究：一方面，行政体制的扁平化改革有助于提高行政回应性和降低行政成本，推动民主化发展，并激发基层社会活力和提高基层自我管理能力，使科层体制与社会自治体制相对接，从而使得政府通过简政放权实现有效掌舵；另一方面，政府扁平化是通向后科层制的改革与挑战，政府扁平化的理论和实践研究是对科层制的修补、改善和发展。

（2）政府扁平化的条件和特点研究：政府扁平化管理模式产生和发展条件是现代科技手段的应用和区域经济融合发展的大趋势，发展的空间是社会治理格局的新变化。“去科层化”的互联网使政治传播呈现出扁平化的特点，为政府扁平化发展提供了基础和保障，扁平化行政组织结构的模式特点是利用信息化与网络化来增大管理幅度、缩减管理层次，通过广泛的授权来满足组织成员个体发展的需求，实现纵向结构层次向横向结构层次的转变。

（3）政府扁平化的实践研究：构建少层次大幅度、扁平化的公共行政体制是当前我国行政体制改革的战略选择，但是要想顺利推进这些改革，地方政府要做好人员安置和政府职能转型的配套化改革，在借鉴西方政府结构变迁历史经验的基础上，形成扁平化理论应用于我国政府管理的知识范畴，从理念、业务流程、组织结构、管理方法、信息渠道等方面着手推进。

质言之，对于政府扁平化的研究表明，学界对于政府扁平化发展趋势的认同和实践效果的认可已基本达成一致，但理论总要不断地经受检验和质疑，有些学者从组织理论出发认识到“扁平化并不是组织重构的正确方向”，尤其在政府组织体系中扁平化的发展并未像在企业领域那么激烈，尽管某些地方政府层级进行了相应的减少，但究其本质，与其说是行政层级的“扁平化”倒不如说是政府组织结构的“开放性”，允许更多的社会组织和个体公民参与政府管理过程。也有学者从行政派出的视角，论证了合理设置行政派出机构的重要性，以此种方式实现集中治理下的政府权力分散化，这是最终从组织设置上减少行政层级的一个过渡阶段。正是在前人研究尚存争议和不足的基础上，本文发掘出基层政府中的“逆扁平化”组织扩张理论，并将其与管区的制度实践形成对照，以深入探究“扁平化”理论在基层政府治理实践中的“逆势现象”，展现基层治理中的丰富场景和现实表现。

（二）“逆扁平化”纵向组织扩张：一个分析框架

本文以组织结构图（见图1）的形式，展示管区在行政层级中的位置。它是处于基层乡镇街道与村社居委会之间，承担了大量基层社会治理任务的一级“准行政组织”。在基层社会治理改革“服务下沉”的共识性下，基层政府治理负荷巨大，发展并创新管区职能，使其成为基层政府“服务下沉”的重要载体。管区承接了信息上传下达、报表汇总上报、服务事项承办、乡村精准扶贫、社区环保维稳等大量琐碎的、具体的工作。首先它具有一级行政组织的特点，因为它代表国家，行使上级政府赋予的职能，具有政治性、行政性，当然也具有权威性。其次它又是“准行政组织”，因为组织法没有明文规定，缺乏法律依据，各级政府报告中也未有提及，基层政府缺乏建设性的指导原则，但这也恰恰为基层政府组织创新提供了空间。

管区制度作为基层政府的一种组织创新，与行政扁平化改革的趋势相左，但也正是观察基层政府治理的重要切口，究竟是哪些原因促成了基层政府“逆扁平化”纵向组织扩张？本文的分析框架见图2。其基本的组织扩张逻辑为：基层政府作为任务执行和政策落实的直接责任单位，面临着治理规模过大、治理任务繁重和绩效考核压力，有扩展的现实必然性。理性的基层政府官员也有其本能地自然扩张需求，但受制于预算约束、人员编制约束和业务部门设立约束，基层政府本身规模的扩张难以实现，叶静、颜昌武等对横向组织扩张难题进行了较为深入的研究。既然无法横向组织扩张，在低治理权压力和服务型政府建设压力下，基层政府在约束条件下只能进行纵向组织层级扩张即设置管区。而管区制度实践所带来的治理绩效又进一步固化了基层政府的纵向组织扩张需求，使得管区成为为基层政府分担治理压力、顺畅信息传播渠道、高位驱动政策执行、划定网格维稳的重要组织设施。

三、研究设计与案例分析

（一）方法选择

实地调研和深度访谈是本研究主要的数据搜集方式。研究方法为多案例比较研究，主要原因和目的在于：（1）通过多个管区的案例，观察其设计与运作，可以更加直观地呈现基层政府“逆扁平化”纵向组织扩张的多重逻辑，实地调研和深入访谈获得的一手资料能够使得论证更加充分和客观，以二手资料作为补充使得现状描述更加全面细致。（2）多案例研究能够在很大程度上避免单案例产生的偶然性，能够更加全面地展现出研究对象的差异性，从而使得研究结论更具普适性和稳健性。（3）基层政府设置管区是基于各自的治理资源和条件，以及面临的现实困境而进行的组织扩张，通过不同管区的发展现状的呈现，并将其治理结构、职能发挥以及其所在的基层政府进行对比分析，能够更加客观地分析出基层政府“逆扁平化”组织扩张的规律性。

（二）案例选择

为实现多案例对比研究效果，展现管区运作的多种形态和功能的差异性，进而归纳总结出基层政府设置管区的一般逻辑，在案例的选择上遵循以下原则：（1）管区所属基层政府的城乡兼顾。为了使得本研究中的管区更具覆盖性和研究结论更具说服力，本研究选择三个管区，分别来自城区、城郊和农村。（2）管区具有地方特色或者有区域优势。同一基层政府下设的多个管区中，选择能代表基层政府设置管区初衷和目的的管区进行深入调研，凸显出这一基层政府中管区的鲜明特色。（3）管区类型兼顾。为使得管区案例能够更加全面地展现出其不同形态和功能，以及其对基层政府产生的不同程度和不同方面的影响，选择了3个互有区分度的不同类型和特点的管区进行横向对比。

基于以上原则，本研究选取了平度市TZ镇S管区、招远市XD镇Q管区和黄岛区CJL街道A管区，它们分布于山东半岛的不同区域，发展阶段各异、功能定位各不相同、运作模式各有特点。深描这三个案例力求发现不同类型管区所在的基层政府的治理约束条件、治理压力的共同特征和不同特点，可以为解释基层政府进行“逆扁平化”组织扩张奠定基础。

（三）案例呈现与对比

通过对三个管区的案例进行横向对比分析，以管区的治理结构、典型特征和发挥的主要功能为依据，本文将选取的三个管区案例归纳为三种类型：信息中介型管区、服务下沉型管区、网格维稳型管区。从实效发挥来看，以S管区为代表的信息中介型管区主要发挥乡镇政府与行政村之间信息传递和沟通协调的作用，下沉到管区的干部能够及时协调村内矛盾、处理村民纠纷，促进乡村和谐。更重要的是管区作为中枢能够有效落实上级政策，并利用信息优势，了解政策执行效果，可以很好地向上级政府进行政策效果反馈；Q管区为代表的服务下沉型管区能够直接代替乡镇政府办理诸多服务事项，同时因为管区驻地距离村庄近，民众办事便利性极大增强；A管区为代表的网格维稳型管区适应城市治理需要，作为街道办维稳的“治理箱”及时有效地解决了越级上访、火灾隐患、环境破坏等诸多社会治理风险问题，网格员及时上报和解决问题使得群众对辖区治理绩效的投诉率明显降低。三种管区类型在治理结构、治理特征和职能发挥上的个性化呈现，体现了基层政府“逆扁平化”纵向组织扩张后的自主性制度设计和适应性创新（参见表1）。

信息中介型管区、服务下沉型管区和网格维稳型管区各具特色，有着不同的治理结构，呈现了不同的样态，发挥着不同的治理实效。但是管区作为基层政府下派的一级“准行政组织”，其所有特征的显现都真实地反映了其所在基层政府的治理资源和治理需求的差异性，是基层政府面临不同的治理压力，对治理任务优先级排序之后的适用性制度创新。通过将三个管区所在的基层政府的基本信息和设置管区的背景进行横向对比，可以更加直观地呈现出管区类型与基层政府治理条件、治理需求的契合性（参见表2）。

从以上三种类型管区所在基层政府的治理条件来看，S管区所在的TZ镇政府辖区面积大、行政村庄数量多，人口也较多。其最大的治理困境也在于此，管辖半径大，信息上传下达速度慢、效率低，统计报表汇总困难，上级政策落实督促与反馈难以到位，双方信息稀缺影响着乡镇政府治理有效性的发挥，再加上“三提五统”时代老管区发挥“代缴代收”中介职能的制度惯性，进入信息时代农业税取消后，新增加的4个管区发挥“信息中介”成为破解以上治理难题最为现实的选择。

Q管区所在的XD镇政府辖区地域广阔、村庄数量多，但人口数相对TZ镇和CJL街道较少，其治理困境主要是辖区居民距离镇政府驻地过“远”而产生的办事不便、服务触角难以延伸至辖区的所有村庄。更为重要的是，十八大以来，中央关注“最后一公里”问题的解决，动员更多资源和力量下沉到社区，在这样的背景下，作为新建管区，创新和落实中央“服务下沉”成为基层政府治理的首要选项。以“党建示范区”呈现的新型管区应运而生。

A管区所在的街道办事处虽然辖区面积相对较小，但辖区人口众多、辖区内原城市社区和村改居混合，成分复杂，上访事件、社会冲突、物业矛盾频发是其面临的主要治理困境。维护社会稳定、构建和谐社区、提升群众满意度成为CJL街道的首要治理任务，鉴于网格治理模式的成效，CJL街道在对辖区网格划分的精细化治理方式追求中，“网格维稳型管区”成为契合这一需求的组织类型。但无论何种类型的管区，都是基层政府在各自的既有条件下为实现治理目标和应对治理困境而进行的自主性“组织扩张”。纵向组织缘何扩张与创新？探寻这一组织现象，既是认识基层政府治理复杂性和有效性的关键，也是多视角丰富政府组织理论“管理幅度与层次”研究的现实需要。

四、管区制度缘何存在：基层政府“逆扁平化”组织扩张的四重逻辑

多案例的分析揭示了基层政府逆扁平化扩张的现实，作为一种纵向组织扩张的制度实践，管区日渐成为基层政府有效治理的“助推器”，在提升治理精细化水平和提高群众满意度水平方面发挥了越来越重要的作用。三个不同的案例呈现了基层政府不同的价值导向、任务导向和权责匹配情况，反映出基层政府复杂的治理环境、丰富的治理场域，也反映了基层政府在治理实践中的创新性驱动和适应性变通。但在保留、改良管区和发挥管区作用上，三个基层政府的态度却相当一致。在这些一致的背后，其共同的驱动因素是什么？

（一）治理规模过大的分区诉求

管理层级和管理幅度是组织设计中最核心的问题之一，超过合理管理幅度的临界值就需要增加行政层级以控制幅度，而管理幅度置于治理实践中即是治理规模。周雪光把“规模”作为国家治理的一个关键变量提出来，意在突出“组织”这一制度设计在治理过程中的重要作用。基层政府面临的一个重要挑战就是治理规模超出了其合理承受范围的临界值。中国历史上，“皇权不下县”意味着广大的乡土民众不是由国家组织起来以实现治理目的，而是通过各种社会机制，如乡绅精英、宗族组织和地方性运作来解决地方性事务和问题。新中国成立之后，国家治理第一次通过人民公社实现了集体所有、集体生产、集体分配、统购统销的计划经济，治理规模空前扩大。庞大的治理规模当然需要庞大的组织规模，国家治理除在乡村施行村民自治制度之外，还设立村党支部，后并称“两委”成为庞大行政组织的末梢。加之20世纪90年代以精简行政机构为目标的“撤乡并镇”乡镇机构改革，使得大量乡镇被裁撤合并。合并之后的一些乡镇所管辖的行政村数量翻番。比如案例中的平度市TZ镇所管辖的行政村数量达到了93个，招远市XD镇所辖行政村的数量为78个，所处城市的CJL街道管辖的社区数量虽然较少为40个，但是辖区人口达23万人，在村庄和社区未能真正实现自治的现实下，乡镇级政府面对如此众多的治理人口和行政末梢组织，自然而然的选择就是分管区而治。

从管辖的组织数量而言，省级政府管辖的地市级组织在20个以内，地市级政府管辖的县区级行政组织的数量在15个以内，甚至更少。县区级政府所辖的乡镇级政府的数量也在15个左右，且有相对应的“条条”对接上级交办的业务事项。乡镇级政府管理幅度从组织数量上看，是它的上级政府的2～5倍。从空间距离上看，农村基层政府远离其辖区的多个行政村是面临的一个真实治理场景，如招远市XD镇的Q管区下的多个村距离XD镇平均为20公里，对于当前以自行车、电动车出行的村民而言，享受到基层政府提供的民生服务还极为不便。因此，时间和距离是影响基层政府治理效果的重要变量。在调研访谈过程中，“远”是管区工作人员和村民们支持管区建设的强烈理由。Q管区在中心村建成之后，事项办理由平均20公里减少到平均5公里以内，实现乡村社会的20分钟生活圈。村民拥护，业务增加，94项服务随之下沉，Q管区这一制度设施迅速发展为XD镇的党群示范区，成为便民利民、提升基层治理效能的“服务器”。表3对访谈中的原始资料进行了编码，这些原始材料清楚地表达了无论是基层政府的工作人员、村（社区）两委成员还是老百姓，由于所在街镇治理规模太大，尤其是治理空间太大所带来的不便利之处，导致他们对于管区制度的偏好。

（二）治理任务繁重的分解诉求

从提高组织管理效率的角度出发，组织的职能范围越大，管理的事务越多，其管理的下级组织的数量就越少。而基层政府面临的另一个重要挑战就是管理事务与下级组织数量皆多下的治理任务繁重。在“上面千条线、下面一根针”的治理结构中，繁杂的治理任务让基层政府应接不暇，从基本职能来说，要负责其辖区内的经济发展、医疗卫生、社会保障、公共安全、社会稳定、环境保护等等，再加之近年来愈发成为其治理重任且带有“一票否决”压力的乡村振兴、精准扶贫、信访维稳、生态保护等中心工作，奠定了基层政府治理任务繁重的基调。与此同时，在国家政策变动和治理要求变更的现实治理场景中，当下的基层治理中出现了两对突出的矛盾：（1）财政供养人员“只减不增”与基层政府工作任务的“只增不减”构成了基层治理中一对激烈的矛盾；(2）随着治理重心逐渐向基层下移，上级政府在“层层传导压力”的同时，将责任也“捆绑式”层层下卸，作为新的治理重心的基层政府在其人力、物力和各项资源的配置都远不及上级政府的情况下，产生了“有限能力”和“无限责任”的矛盾。这两方面的矛盾使得基层政府的领导干部越来越陷入“事务主义的漩涡”中，基层政府面临着治理任务繁重的现实困境。正如中国社会良性发展的关键在于是否能够找到有助于减轻国家治理负荷的制度安排，基层社会良性发展的关键也在于能够找到有助于减轻基层政府繁重治理任务的制度安排，而将治理任务分解则是满足这一需求的现实路径。

对案例管区所在的基层政府原始资料进行编码（见表4）可以看出，TZ镇政府将需要与行政村对接的繁杂的信息传递和沟通协调的任务交由管区处理，分解了原本由其自身直接对接93个行政村的巨大任务量；XD镇政府则直接将服务性事项下沉到管区代为办理，极大地减轻了自身事务性工作的负担；而CJL街道办将当下城市治理中心任务之一的维稳工作下派给管区，减少了自身一项极其耗费精力的治理任务。如此种种，都展现出在治理任务繁重的治理困境中，管区制度以其集中、精细化管理的特征降解了乡镇政府和城市街道办的治理负荷，极大程度上缓解了基层政府治理任务繁重、治理负荷过大与治理能力不足之间的张力和矛盾，使得基层政府从繁重的工作压力中释放出来，同时管区作为治理能力与治理任务量相匹配的制度设计，解决了当前基层治理中“低能超负”的治理悖论，实现了治理的“精确在场”和“实时有效”。

（三）低治理权下的高位驱动诉求

从组织层级设置的角度而言，行政组织的层级是以权力的隶属关系和职能的垂直分工为基础的，因此权力对于组织的运作和发展至关重要。治理规模过大与治理任务繁重归根结底还是由于基层政府的治理权低，无法进行自主性的辖区划分和任务安排。陈家建、赵阳提出的“低治理权”概念生动描绘了基层政府在权力运作方面的真实场景。治理权是指某个层级组织在公共事务管理过程中的资源调配、任务设定、时间安排、检查考核方面的权力，据此可以将治理权大致分为高、低两个维度且与政府层级的高低呈正向相关性，即政府层级越高，治理权越高。高治理权可以自主调配资源、自行分配任务、自由安排时间并拥有考核权，而低治理权则与之相反，只能被动接受资源、任务和时间设定以及被考核。在我国的国家权力制度安排下，官僚体制的合法性源于自上而下的“授权”并集中表现为“向上负责制”，基层政府作为官僚行政体制的末梢，要接受上级政府的“授权”并对其负责，而且，按照我国现行法律和行政法规的“授权惯例”，“执法权”一般只落实到县区级政府，而乡镇政府和街道办事处只拥有行政事务的“落实权”，例如在土地、环保、教育、卫生等方面的执法权仍归县区级政府所有，但是责任却压到了街镇基层政府。因此基层政府处于低治理权的结构位置，但是基层政府是最了解民情、体察民意、知晓民需信息最有效的组织，从组织有效治理的逻辑来说，“权力、资源和治理能力应放在有效信息的层次上，即加强基层政府的能力”。现实中，低治理权下的基层政府无法决定其任务设定和时间安排，又无力应对自上而下施加的繁重治理任务的巨大压力，只能寻求将超负荷的工作任务向下转移和将压力向下传导以相对提高自身治理权从而进行高位驱动的途径，而管区则是承接基层政府繁重治理任务和巨大行政压力的更低治理权的组织。

从案例管区运作实效对于基层政府产生的积极影响可看出，管区设立使基层政府的治理权相对提高，满足了其高位驱动的诉求。一方面，管区于基层政府而言是其下属机构，基层政府可以对管区进行任务安排。基层政府无法独立承担和完成的工作任务可以向管区施压，管区会想尽一切办法代其完成，比如S管区的投诉电话处理任务，管区可以依靠其人情化的柔性方式加以解决。另一方面，基层政府也可对管区进行资源调配、时间设定和考核。当上级政府下放某一项紧急任务时，基层政府可以向管区调配人力、物力资源让管区集中力量推进和完成这项任务，并给其设定任务完成的期限且与考核挂钩。比如A管区所在的城市街道办在面对近年来的群众投诉率高、社会冲突事件频发这一治理难题时，交给管区集中整治这些问题极大地提高了街道办的社会治理成效。因此管区是基层政府实现有效治理的重要途径和治理工具。概言之，设置管区使基层政府在一定程度上摆脱了“低位驱动无力”，实现更加有利于治理绩效提升的“高位驱动”。低治理权下的高位驱动诉求资料编码见表5。

（四）服务型政府建设压力下的“满意度竞争”诉求

优化行政组织结构的价值取向和目标应当在于促进政府职能的转变以及有限有为的服务型政府的建构。中共十六届六中全会将服务型政府的建设写入执政党的指导性文件当中，并进一步明确要求“建设服务型政府、强化社会管理和公共服务职能”。服务型政府即为人民服务的政府，打破管制型政府的“官本位”、“政府本位”理念，实现“公民本位”和“社会本位”，服务型政府建设是中国场景下提升人民满意度的重要制度实践。管区的存在和创新性发展为基层服务型政府建设奠定了制度基础，并以管区为载体展开了应对上级考核的“满意度竞争”。服务型政府建设压力下的“满意度竞争”诉求资料编码见表6。

管区“上接基层政府、下接基层群众”，既是国家政权的代理人，也是基层事务的执行人，是一种既具有科层制权威又具有超越科层制管制压力的柔性治理组织。一方面，管区并非国家设置的具有正式权威性的行政机构，大部分的管区干部在对行政村开展工作时也不会“以官自居”，他们更愿意与村干部以及村民之间平等的建立一种“人情化”的私人关系，这是他们面对乡村社会工作开展困难时做出的适应性“变通”。这一实践效果在农村中体现的尤为明显。在传统的科层制治理结构中，以官方话语体系和行政化制度规章为基本特点的国家职能部门与乡村社会的非程式化、不规整性、综合性问题不契合，因此农村常常成为对政府强烈不满的群众性事件频发以及集体上访的国家治理的矛盾堆积场域，而管区则有效的解决了这一问题。比如S管区的成员靠感情去说服村干部或村民去执行某项政策，管区干部和工作人员与乡村干部及村民长期平等接触建立起来的私人关系成为有效开展工作的“润滑剂”；另一方面，管区作为乡镇政府的派出机构，在一定程度上也带有“行政威严”，就像S管区的村干部所言，他们解决不了的问题，管区干部就可以很好地解决，因为有时村民也会更加认同“科层制权威”，还有A管区内的社区遇到社会冲突事件时也会第一时间找管区，因为管区既“离得近、找起来方便”，又“有威信、群众认可他们”。可见管区作为一种“非正式行政组织”和“基层政府派出机构”，既可以成为基层政府行政力量的一层“过滤网”，也可以成为具有“官威”的解决矛盾的“催化剂”。其以一种行政性与亲民性相结合的方式进入基层社会，一定程度上弥补了国家和社会之间的鸿沟，对于建设服务型政府和提高群众的满意度意义重大。

总之，本文将基层政府“逆扁平化”组织扩张设置管区的逻辑，归因于上述四种诉求。四种诉求呈现出“现实驱动-方法应用-价值实现”的递进逻辑关系。“治理规模过大”可能导致“治理任务繁重”，但它们从不同侧面反映了基层政府面临的治理困局，是基层政府组织扩张的现实逻辑。“低治理权下的高位驱动”是基层政府通过下设管区，相对提升自身组织层级，寻求高位组织权力和权威，推动各种事项完成的“方法逻辑”。“服务型政府建设下的满意度竞争”是基层政府将管区嵌入在社区或者村庄之中，形成“非正式组织”和“科层制权威”的复合体，更加地靠近公众，更好地“察民情、解民忧”，努力地降低上访率和投诉率，利于基层官员基于高满意度（低上访率、低投诉率）的晋升，以达成基层政府实现最终治理目标和官员个人追求的“价值逻辑”。四种诉求之间逻辑关系紧密、层层递进，共同作用于基层政府的“逆扁平化”组织扩张。

五、结论与讨论

与中国传统基层社会“皇权不下县”治理迥然不同的当代基层社会的治理内容之一就是不断强化国家治理中的基层组织动员能力，“从群众中来、到群众中去”，走群众路线一直是执政党的政策方针。政治动员全面覆盖，政策执行“到底、到岸”，提升服务满意度不休不止，加上晋升考核、财政困难等等，使得作为国家治理正式组织体系的街镇基层政府背负巨大的治理包袱，治理空间、人口规模过大，治理本地事项、承担上级繁重任务，处于“低治理权”地位的基层政府在部门扩张约束、财政扩张约束、编制扩张约束的横向扩张难以施行的情况下，“逆扁平化”纵向组织扩张，设立并创新管区职能，进行“压力下传”、“任务下派”、“服务下沉”、“权力下放”等具有很强的现实必然性。管区在发挥“准行政组织”这一制度设计职能作用的过程中，受限于基层政府治理环境条件约束、治理任务优先级的变化，呈现了“信息中介型”、“服务下沉型”、“网格维稳型”等多种样态，体现了基层政府面对巨大的治理负荷和资金人员的硬约束下的适应性创新，也反映了中国社会基层治理真实场景的丰富性和治理方式的多样性。

政府扁平化理论在乡镇级政府的应用呈现了不同的状况，而管区的生命力和现实适应性改革与政府扁平化形成明显的理论与实践的冲突，网络技术扩散与流程再造改革未能抵达基层政府治理的层级，基层群众移动端用户比例少、数字鸿沟似乎可以在一定程度上解释部分原因，但正如周雪光所言，“国家治理规模所面临的负荷和挑战，技术手段无法解决，数字治理能够在一定程度上减缓治理规模过大造成的治理压力，但却不能从根本上解决问题。”从组织理论的视角出发，组织的发展必将适应环境的变化，仅仅从创新技术方面入手去解决一个组织的问题，永远也跟不上变化本身，必将应接不暇。本文聚焦于基层政府治理的现实困难，将基层政府组织扩张首先归因于基层政府面临的一致的复杂的现实逻辑，即治理规模过大的分区诉求，治理任务繁重的分解诉求。组织管理幅度过大需要增加管理层级以控制幅度，组织扩张也会谋求幅度与层次的平衡。除此之外，“低治理权下的高位驱动诉求”以及嵌入基层、服务群众、综治维稳、柔性治理的“满意度竞争诉求”或许是“逆扁平化”纵向组织扩张更为深层次的制度逻辑。

管区制度在当前中国基层治理上的亮眼表现及重要价值，显示其是政府扁平化改革趋势下的一个值得关注并予以研究的另类。从短期来看，国家治理体系中的社会组织动员机制不变，地方政府财政体制不变，基层政府的晋升考核机制不变，这些都意味着基层政府的治理负荷不大幅减少的情况下，管区作为基层政府解决治理负荷和有效治理的“组织”，这一制度设置将会呈现更为丰富的治理形态。从长期来看，随着政府逐渐使市场在资源配置上发挥决定性的作用，社区自治、村民自治现代化体系的逐渐完善，管区制度与治理实践将可能成为历史，但还要取决于国家与社会关系这一宏大叙事的方向性变革，即国家治理在哪些内容、以哪些方式、需要动员哪些基层群众。

本文从“逆扁平化”这一组织现象切入，通过多个管区案例的分析和对比，呈现了基层社会治理中丰富的中国场景，也展现了基层政府的能动性治理选择，从“嵌入基层、满意度竞争”和“低治理权”出发，增进了基层政府组织层级与幅度的研究。同时，基于不同的治理资源约束、上级治理任务考核压力，抑或基层政府自身治理偏好，本文形成了三种类型的管区区分，拓展并深化了管区制度研究。但这也正是本研究的不足，三种管区都集中在山东省，地域跨度比较小。当然也再一次验证了“规模”不仅仅影响治理效果，而且也深深影响学术研究，中国基层社会治理的丰富场景和多样形态，远比案例呈现的要丰富得多、鲜活得多。未来的研究可以考虑选择中部、西部的管区案例，以期能够更深入和更全面地呈现管区在基层社会治理的实践成效和不足，以及更为清晰地把握其改革动向。

责任编辑：杨明  

一审：王智睿  二审：申程仁 

文章来源：《公共管理学报》2020年第4期

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